一、領導講話農村合作金融機構貸款五級分類培訓手冊 一、領導講話

中國銀行業監督管理委員會主席劉明康在全國合作金融監管暨改革工作會議上的講話要點

（2006年2月20日）

同志們：

黨委決定召開這次會議，主要任務是學習貫徹中央經濟工作會議、中央農村工作會議和中央省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班精神，回顧總結去年工作，研究部署今年及今后一個時期農村合作金融機構加強監管、深化改革的任務和措施。這次會議非常重要，開得很好。過去的一年，在黨中央、國務院的領導下，無論是合作金融改革還是監管工作都取得了新的成績，農村信用社改革試點全面推開，并取得重要進展和階段性成果。以改革為契機，對不同類型農村合作金融機構的監管工作進行了積極探索，初步搭建了分類監管的體系框架。農村合作金融機構的法人治理得到初步改善，經營機制也有了一定的轉換，支農服務水平進一步提高。大家在不同工作崗位上都做了卓有成效的工作，借此機會，我代表銀監會黨委向辛勤工作在農村合作金融戰線上的同志們表示衷心的感謝和誠摯的慰問！今天上午，雙寧同志代表銀監會黨委給大家作了一個重要的講話，景范同志對合作金融監管和改革工作也作了具體安排。希望大家把他們兩位的講話認真地學習好，深刻地領會好，結合中央的精神，在今后的工作中認真貫徹落實。

黨中央、國務院歷來高度重視農業、農民和農村工作。按照胡錦濤總書記“兩個趨向”的重要論斷，中央明確提出建設社會主義新農村的戰略任務，進一步強調把解決好“三農”問題作為全黨和整個經濟工作的重中之重，堅持“少取、多予、放活”的政策，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，這是我們黨在深刻分析當前國際國內形勢，全面把握我國經濟社會發展階段性特征和“三農”發展面臨新情況新問題的基礎上，總攬全局、審時度勢、著眼長遠、與時俱進作出的一項重大戰略部署，深刻反映了貫徹落實科學發展觀與構建社會主義和諧社會的時代要求和時代特征，集中代表了億萬農民群眾的強烈愿望和根本利益，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。銀監會系統和銀行業金融機構的廣大干部職工，一定要按照中央的統一部署，以高度的政治責任感和強烈的歷史使命感，認真學習和領會中央農村工作會議精神，學習胡錦濤總書記在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上的重要講話，學習《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，把思想和行動統一到中央的部署上來，用科學發展觀統領全局，充分發揮好金融作為現代經濟核心的作用，為社會主義新農村建設作出積極貢獻。

社會主義新農村建設為農村合作金融發展提供了廣闊的空間，一定要抓住機遇，乘勢而上。要按照黨中央、國務院的統一部署，緊密結合社會主義新農村建設的要求，認真做好農村合作金融監管和改革工作。當前，要著力抓好法人治理結構的完善和科學管理機制的建設，大力抓好業務創新和發展。特別要在繼續做好農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款的同時，用新思路、新機制和新做法搞好、搞活小企業的融資工作?！白深^，帶中間”，要在更好滿足農戶的基本農牧業生產資金需求的基礎上，加大對產業化、產業集群形成的支持力度，增加助學和消費信貸的投入，適應農村經濟發展變化的要求，大力發展結算、信用卡以及理財服務等以手續費為重點的中間業務。這既是建設社會主義新農村的要求，也是支持廣大農民致富奔小康的一條重要路徑。

建設社會主義新農村必須繼續堅定不移地深化農村信用社改革，切實加強金融監管。深化農村信用社改革的總體原則是，堅持服務“三農”的方向，堅持市場化、商業化取向，按照現代金融企業的要求，用5～10年的時間，逐步把農村信用社辦成產權明晰、經營有特色的社區性農村銀行業機構。對農村信用社的監管，要按照銀監會的統一要求，真正轉到“管法人、管風險、管內控，提高透明度”的風險監管理念上來，真正轉到“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續監管要求上來。要組織力量，通過全面推行貸款五級分類，對農村合作金融機構的風險進行全面排查，全面摸清風險底數，掌握農村信用社的風險整體狀況，掌握主要風險源的情況，掌握風險的地區分布特點，為制定監管規劃、明確監管措施打好基礎。必須充分借鑒銀行業的科學監管標準，結合農村合作金融機構的特點，實施分類指導，差別監管，梯次推進，逐步達標。

當前，制約我國農業和農村經濟發展的原因很多，也很復雜，但農村金融服務的改善已刻不容緩。圍繞促進社會主義新農村建設，解決“三農”的金融需求問題，需要農村金融改革整體推進，相關機構職能配套改革同步進行，通過改革，形成有效支持社會主義新農村建設的金融合力。農村信用社要進一步轉變觀念，深化改革，提高技能，改進服務，繼續發揮好農村金融主力軍作用。要進一步健全公共財政體制和更好地界定與發揮政策性銀行的職能，提高履行公共服務的能力，特別對農村“兩水”（飲水和灌溉用水）、“三網”（電、路、通訊網）、“兩氣”（沼氣、液化氣）、“兩個市場”（境內外銷售市場）等重大基礎設施建設等帶有政策性的領域，要加大投入。在農村，財政轉移支付和有關政策性金融業務可試行委托農村信用社代理。商業銀行也要按照商業化、市場化的原則，緊隨社會主義新農村建設進程進行合理布局，大力增加對具有資源優勢和產業優勢的農產品產業帶、主導產業生產基地、農產品專業市場建設的資金投入，提高對農業重點龍頭企業的綜合服務水平，支持外貿和新興領域的農村商業企業，擴大對農村私營業主、民營企業金融服務的覆蓋率。此外，還要加快建立完善郵儲資金有償回流農村的機制，開展郵政儲蓄機構辦理社區各類貸款業務試點。

銀行業監管機構要積極會同有關部門，結合社會主義新農村建設的新要求，加強發展對農村金融的調查研究，配合有關部門積極探討銀行業金融機構支持“三農”的風險補償機制和相關法律法規、政策支撐體系，為銀行業金融機構加大對“三農”的信貸投入力度營造良好的外部環境。

同志們，讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想的偉大旗幟，全面貫徹落實科學發展觀，銳意進取，扎實工作，努力做好新形勢下銀行業監管與改革工作，為促進銀行業金融機構的健康發展和社會主義新農村建設作出更大的貢獻！

深化改革防范風險進一步做好合作金融監管與改革工作為社會主義新農村建設提供有效支持

——中國銀行業監督管理委員會副主席唐雙寧在全國合作金融監管暨改革工作會議上的講話

（2006年2月20日）

同志們：

這次會議是在深化合作金融監管與改革進程中召開的一次重要會議。會議的主要任務是：按照中央經濟工作會議、中央農村工作會議和中央省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班精神以及銀監會年度工作會議的部署，認真總結兩年多來農村信用社改革試點工作，研究今后一個時期農村合作金融監管與改革的工作思路，以科學發展觀為指導，部署今年監管和改革工作,為社會主義新農村建設提供有效支持。

農村合作金融機構現在包括農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行，過去主要是農村信用社。對農村合作金融監管工作，我是去年年底剛剛分管。為準備這次會議，最近與合作部進行了幾次專門研究?？偟母杏X是，農村信用社改革起了步、上了路，取得了重要進展和階段性成果；同時，農村信用社基礎差，底子薄，歷史包袱沉重，管理體制特殊，情況十分復雜。對農村信用社監管和改革工作，總的想法可以用五句話、二十個字來概括，即“兩個充分，兩個立足，兩個轉變，兩個過渡，兩個目標”?！皟蓚€充分”是充分肯定改革取得的重要進展和階段性成果，充分估計下一步改革發展和監管的難度；“兩個立足”是立足于自身深化改革，加強管理，防范風險，立足于監管部門的嚴格監管；“兩個轉變”是銀監會由過去的行業管理和監管于一身轉到專司監管職能上來，省聯社和農村信用社由行政管理、粗放經營轉到科學管理和審慎集約經營上來；“兩個過渡”是要用一年左右時間將貸款由四級分類過渡到五級分類，用5～10年時間使農村信用社分期分批逐步過渡為現代金融企業；“兩個目標”是實現自身的可持續健康發展，實現對“三農”和社會主義新農村建設的有效支持。下面，我就這些問題講幾點意見。

一、充分肯定前一階段改革試點的重要進展和階段性成果

當前，農村信用社改革發展的形勢總體上是好的。在國務院的直接領導下，深化農村信用社改革試點兩年多來，各項政策措施逐步落實，農村信用社經營管理的外部條件得到一定程度的改善，各項業務有了較快發展。截至2005年末，全國農村合作金融機構（含農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行）資產總額37206億元，其中各項貸款余額22008億元（占全部金融機構的10.9%）,比2002年末增加8070億元，增長57.9%?？傌搨?5553億垣，其中各項存款余額32626億元（占全部金融機構的10.8%），比2002年末增加12751億元，增長64.2%。所有者權益1653億元，比2002年末增加1927億元。在各項業務發展的同時，農村信用社經營狀況也有所改善。

始于2003年的這輪改革試點，主要目的是解決明確職責、明晰產權、轉換機制、減輕包袱，并以此促進農村信用社不斷改善金融服務，逐步走向可持續發展。通過兩年多的改革實踐，我們深切感受到這次改革是農村信用社50多年發展進程中的一個重要轉折，確實來之不易。主要是三個不容易：一是中央下決心不容易。農村信用社攤子大，包袱重，1996年農村信用社與農業銀行脫鉤后，如何進一步推進改革，經過了近8年的論證，在2003年終于下定了決心。二是能夠求得各部門的大力支持不容易。這次改革在政策上進行了“一攬子”扶持，有票據和再貸款支持，有財政貼補，有稅收減免等。能夠取得央行、財政、稅務等部門的大力支持，實屬不易。三是地方能夠主動參與到改革中來不容易。特別是有些地方農村信用社包袱很重、地方財力比較困難，在決定是否參與改革上，確實進行了慎重權衡，最終都報名進行改革試點，確實不易。

從兩年多的情況看，深化改革試點工作取得了重要進展和階段性成果，主要表現在四個方面：

一是通過將農村信用社管理和風險責任移交省級政府，在管理體制上進行了積極探索。目前，已有25個?。▍^、市）的省級聯社，北京農村商業銀行、上海農村商業銀行、天津農村合作銀行等機構也相繼成立，新疆維吾爾自治區農村信用聯社即將掛牌，海南省的改革也正在進行中。通過改革,農村信用社行業管理職責比較順利地移交給省級政府，初步明確了地方政府的責任。

二是通過機構整合并試點組建農村銀行類機構，在產權制度和經營機制上邁出了積極步伐。試驗了股份制、股份合作制等新的產權模式，試點組建了農村商業銀行和農村合作銀行以及以縣（市）為單位統一法人等新的產權組織形式。截至2005年末，全國共組建銀行類機構72家，其中農村商業銀行12家，農村合作銀行60家，另有9家農村合作銀行機構被批準籌建；組建以縣（市）為單位統一法人機構519家。

三是通過中央和地方的政策扶持以及自身的積極努力，在消化包袱、化解風險上取得了積極進展。中央銀行的資金支持、財稅部門的政策扶持以及地方政府的“出錢出物”，加之農村信用社自身增資擴股，使農村合作金融機構的歷史包袱得到了一定程度的化解，整體風險狀況有所改善。截至2005年末，全國農村合作金融機構不良貸款余額3255億元，比改革前的2002年末下降1892億元；不良貸款按以往同口徑計算占比14.8%，比2002年末下降22.1個百分點。這些數字盡管主要是四級分類的結果，但從總體上看，說明了農村合作金融機構資產質量在改進。另外，增資擴股數額較大，2005年末股本金余額1870億元，農村商業銀行資本充足率為8.8%（按商業銀行資本充足率口徑計算），農村合作銀行資本充足率為12.9%（按目前農村信用社資本充足率口徑計算），農村信用社資本充足率達到8%（比2002年末提高了16.5個百分點）。

四是通過增加支農信貸投放，改進服務方式，在支持“三農”發展上作出了積極貢獻。存款規模擴大、股金數額增加以及市場意識增強，使支持“三農”的信貸投入數量明顯增加。截至2005年末，全國農村合作金融機構農業貸款余額10071億元，比2002年末增加4492億元，增長80.5%，高于同期各項貸款余額平均增速22.6個百分點；農業貸款占各項貸款余額的比重為45.8%，比2002年末提高5.8個百分點。其中，農戶貸款7983億元，支持了7000多萬農戶，約占全國2.2億農戶的32%，占有貸款需求農戶（1.2億戶）的60%。占農業貸款余額的比重為79.3%，比2002年末增加3746億元，增長88.4%。

農村信用社改革的積極成果，客觀上使得農村信用社的社會地位和形象得到改善，地方政府對農村信用社的重視和支持程度得到增強，農村信用社系統干部職工的積極性得到提高?？傮w上說，農村信用社改革這場“接力賽”已經跑出了成功的“第一棒”。

這些成績的取得，一是黨中央、國務院審時度勢正確決策和堅強有力組織領導的結果。國務院經過充分調研后，于2003年及時作出進行農村信用社改革試點的決定，并加強組織領導，多次聽取匯報作出決策，保證了改革的順利推進。二是人民銀行、財政部、稅務總局等部門大力支持以及省級黨委、政府和銀行業監管部門精心組織實施的結果。按照國務院文件精神和分工要求，央行、財政、稅務等部門分別從票據置換、減免稅等政策角度進行支持，地方政府負責行業管理，銀行業監管部門負責業務監管，多次召開會議研究政策，共同推進了改革試點工作。三是全國農村合作金融系統全體干部職工團結奮進和扎實工作的結果。農村合作金融機構干部職工工作在第一線，條件艱苦，任務繁重，但大家團結奮進，扎實工作，克服各種困難，取得了改革試點工作的重要進展和階段性成果。借此機會，我代表中國銀監會黨委，向在座各位并通過你們向全國從事合作金融監管的全體人員、向合作金融機構的廣大干部職工，表示衷心的感謝和親切的慰問！

二、充分認識當前農村合作金融改革發展面臨的困難

在充分肯定成績的同時，必須清醒地認識到，農村合作金融底子薄，基礎差，歷史欠賬太多，管理體制復雜，人員素質相對較低。通過改革，雖然財務狀況得到一定改善，經營形勢有所好轉，但長期困擾農村合作金融發展的風險、體制、機制和隊伍建設等深層次矛盾和問題還未能從根本上解決，農村合作金融整體風險狀況仍然十分突出，今后改革發展的困難仍然不少?？傮w看，主要有五個方面：

（一）整體風險狀況嚴重，制約著農村合作金融的可持續發展

對農村合作金融的風險，總體上有這樣幾個基本判斷：一是雖然前一階段改革使農村合作金融資產質量、財務狀況有了一定改善，但這種改善主要是政策扶持的結果。初步測算，2005年不良貸款占比下降的8.3個百分點中，票據置換貢獻率約為55%，貸款余額增加貢獻率約為31%，兩項因素使不良貸款比例下降7.1個百分點。二是由于歷史的原因、條件的限制和階段性推進的要求使然，農村合作金融機構的風險還遠遠沒有得到準確的、全面的反映。目前對農村信用社信貸資產實行的是“一逾兩呆”的四級分類辦法，且對非信貸資產還沒有進行分類。如果按照五級分類口徑進行嚴格分類，并將非信貸資產也進行風險分類，不良資產、資本充足率等監管指標的數據將會有較大變動。三是滋生不良貸款的機制、體制、管理、人員素質等問題，還沒有來得及從根本上解決，產生新的不良資產的因素仍然存在。

在具體表現形式上，主要有四個方面：

一是信用風險十分突出。在金融機構三大風險中，當前農村合作金融面對的主要是信用風險，信用風險當中主要又是信貸風險。目前，全國農村合作金融不良貸款按四級分類口徑，余額為3255億元，占整個信貸資產總規模的14.8%。如果實行五級分類，按商業銀行的經驗和農村合作金融試點的情況，估計還會上升5～10個百分點。我們注意到，由于改革中各地基本都動用了大量的政府資源清收不良貸款，能收的大部分已經收回來了，現在賬面上反映的不良貸款大多是“硬骨頭”，清收難度很大。在看到存量風險的同時，增量風險的隱患也不容忽視。近兩年，農村合作金融機構貸款規模擴張很快，其中確有市場有效需求增加以及存款增加和增資擴股使農村合作金融可用資金規模擴大的因素，但不可否認的是，部分地方存在省聯社剛剛成立，有想通過加大貸款投放體現政績的傾向。這類貸款所隱藏的風險要真正暴露還有一個時滯，但有些貸款的風險苗頭現在已經開始顯現。另外，如果把非信貸資產也考慮進來，風險程度更為嚴重。

二是操作風險十分嚴重。農村合作金融操作風險問題一直比較突出，案件數量居高不下。究其原因，主要是制度不完善、操作不規范、人員素質低、合規經營意識差所致。整體上看，由于多級法人體制的特點，與商業銀行相比，農村合作金融內部控制制度和操作規程相對很不完善，部分業務風險控制無章可循，或雖有制度但已明顯不適應業務發展和風險控制的需要；有的雖然有了制度，但有章不循、違章操作的情況十分嚴重。農村合作金融的內部稽核也不能適應有效防范風險的需要，獨立性不強，權威性不高，專業性不夠，檢查方式方法單一，難以及時發現和報告違法違規行為，難以有效防范案件的發生。

三是市場風險需要高度重視。隨著市場競爭的加劇，農村合作金融機構已經開始面臨市場風險問題，甚至一些經營管理比較好的地區，也出現了投資失誤形成風險損失的情況。在今后資金余缺情況差異明顯而金融市場越來越發達的情況下，農村合作金融機構由于管理水平、人才素質等方面的問題，防范市場風險的問題必須提上日程，引起重視。

四是防范和抵御風險的能力十分脆弱。表現在三個方面：第一，風險撥備嚴重不足。大多數農村合作金融機構的風險撥備只按貸款余額的1%提取一般呆賬準備，而沒有按照貸款的風險程度科學地計提撥備，總體上撥備水平很低，缺口很大，根本達不到緩釋和抵御風險的目的。據統計，2005年末全國農村合作金融機構的貸款損失準備只有342億元。如果按照五級分類的要求計算撥備，缺口相當巨大。第二，資本基礎非常脆弱。農村合作金融的資本有“四多四少”的特點，資本構成中核心資本多，附屬資本少；核心資本中股金多，其他積累形成的資本少；股金構成中自然人股多、法人股少，資格股多、投資股少，股權結構很不合理。特別值得注意的是，這次改革中吸收的股金中有相當部分存在“水分”，對投資人承諾了利息，實際上就是存款化股金。還有不少股金是通過不規范的方式和渠道吸收的，在入股時沒有對入股者作必要的風險提示。因此，農村合作金融的資本穩定性較差。從數字上看，現在的資本充足率是按照農村合作金融資本充足率公式計算的，如果按商業銀行的公式計算，恐怕差距相當大。第三，財務包袱仍很沉重，用未來收益彌補損失和補充資本的能力有限。

（二）部分省級聯社職責邊界不夠清晰，制約著新體制的順利運行

理順農村合作金融管理體制是這次改革試點的主要內容。通過兩年多的改革，建立了基本的組織框架，初步明確了相關各方的職責，一些職責已經得到落實；從實際運行情況看，新體制的作用也不同程度地有所發揮。但與改革設計的目標相比，總體上看這方面還有較大差距。其中，比較突出的是省級聯社性質職能定位十分含糊，法人治理結構和機制存在嚴重缺陷，從而造成部分聯社“管理越位、串位和缺位并存”的問題。

省級聯社既是農村合作金融機構發起設立、受農村合作金融機構委托對其實施行業管理的聯合體，又是受省級政府委托對農村合作金融實施管理、帶有一定行政管理色彩的管理機構，同時還是一家可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的管理服務型金融企業法人，三種職能集于一身。這種特殊身份，客觀上使得省級聯社既是市場的參與者，又是管理者，既是農村合作金融機構自下而上入股組成的聯合組織，又自上而下對農村合作金融機構進行管理，處理不當，容易導致履行, 職能過程中這樣或那樣的問題?，F實運行中反映比較多的問題是，相當多的省級聯社在管理架構上，不是按照產權制度和法人治理的客觀規律和要求去組織運作，而是較多地采取行政化手段進行管理，對基層（行）社人事安排和日常事務干預的情況比較普遍。另外，在抓好“三降”和提供優質服務方面重視不夠，缺乏有效的手段和措施。

（三）法人治理不完善，制約著農村合作金融的機制轉換

由于各方面因素的制約，農村合作金融機構法人治理工作過去一直沒有得到重視。最近幾年，銀監會加大了這方面工作的力度，在健全所有者重大決策與經營者經營管理既相分離又相制約方面作了積極探索，也積累了一定經驗。但與有效法人治理的目標相比，差距還很大?？傮w上，大部分農村合作金融機構的治理結構有其形而無其神，個別甚至連基本的“形”也不具備，所有者缺位、內部人控制或行政控制的問題仍然嚴重。同時，農村合作金融機構經營理念、內部控制、經營機制、管理能力等方面也存在不少問題，吃“大鍋飯”的現象仍然存在，激勵不夠，獎懲不嚴，約束不足，沒有在內部形成一套符合市場化需要的、有效的約束和激勵機制；特別是在勞動用工、財務分配、信貸管理等方面，沒有能夠結合農村合作金融的實際特點，形成一套有特色的制度辦法。

（四）隊伍素質較低，人才儲備不足，制約農村合作金融管理水平的提高

受各種因素的影響，農村合作金融機構人員素質問題長期以來始終沒有得到根本改善。與商業銀行相比，農村合作金融隊伍總體上的特點是數量多而質量不高，年齡相對老化，人才儲備相對不足。雖然近幾年各地采取了一些措施補充了一些專門人才，結構稍有改善，但問題并沒有根本解決。這種狀況不僅不利于農村合作金融自身加強管理、提高績效，也不利于農村合作金融機構參與同業競爭，與社會主義新農村建設所面臨的新形勢和新任務很不適應。

（五）業務方式單一，服務手段落后，制約著農村合作金融進一步加強和改善支農服務

目前，我國農村金融整體上業務方式單一，服務手段落后。就農村合作金融而言，當前支農服務工作存在的主要問題：一是服務層次低，手段不足。雖然近年來農村合作金融機構投放了大量的農業貸款，在貸款手續上也進行了簡化，推行了農戶小額信用貸款和聯保貸款方式，但與“三農”的客觀需求相比，仍顯得服務供給不足，服務方式單一，服務質量不高，難以滿足多元化的金融服務需求。二是缺乏長期有效的政策支持。對金融支農問題，總體上沒有建立起長效的激勵機制，正向引導不足，目前仍有不少限制其業務發展的歧視性政策規定，影響業務發展；這次改革的稅收減免政策時間太短，大家都希望再適當延長，最好長期實行下去，使之制度化。三是農村合作金融實際上承擔了絕大部分支農任務，而解決“三農”的金融需求問題，不能僅僅依靠農村合作金融“單兵突進”，需要農村金融改革整體推進，相關配套改革同步進行。

三、準確把握今后一個時期的工作思路

今后一個時期農村合作金融監管和改革工作，總的思路是：按照科學發展觀的要求，繼續努力工作，扎實奮斗，摸清風險底數，明確監管目標，抓住監管主線，采取切實措施，深化改革，強化監管，防范風險，支持“三農”，為社會主義新農村建設作出貢獻。

摸清風險底數，是指全面準確摸清農村合作金融機構的風險狀況，為今后的監管和改革工作打好基礎。過去，在四級分類時農村合作金融系統整體的風險狀況有過摸底排查，我在前面有一個基本分析。從今年起，要按照五級分類進一步摸清核實全面的風險底數，包括整體風險狀況、風險真實狀況、風險遷徙變化判斷及重點風險源等。這是我們確定今后工作思路，做好監管工作的基礎。

明確監管目標，是指明確今后一個時期農村合作金融改革和監管的目標取向?？偟脑瓌t是，農村合作金融應當堅持服務“三農”的方向，堅持市場化、商業化取向，用5～10年時間分期分批逐步過渡到符合現代金融企業要求的有特色的社區性農村銀行機構。農村合作金融自身要堅持審慎經營、科學發展，樹立風險為本和資本約束的意識。今后對農村合作金融的監管要與商業銀行的標準統一起來，以商業銀行的標準為標桿，在具體操作上對不同地區、不同類型的機構要區別對待，分步推進。

抓住監管主線，是指對農村合作金融的監管，要堅持把風險監管作為主線，按照銀監會“管法人、管風險、管內控，提高透明度”的監管理念，落實“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續監管思路，逐步實現監管目標。

采取切實措施，是指在底數清楚、標桿明確的情況下，制定切實可行的措施，確保取得工作實效。根據農村合作金融機構的實際，在工作開展中，既要瞄準目標，又要照顧現狀，總體上可以考慮采取分類指導、區別對待，梯次推進、逐步達標的辦法。

在厘清上述思路的前提下，今后工作中要注意處理好四個關系：

（一）既要充分肯定前期工作成績，又要冷靜認識到改革的長期性

前一階段的改革對解決農村信用社的問題開了一個好頭，但很多問題，包括歷史包袱、管理體制、人員素質、法人治理等是長期積累形成的，解決這些問題需要一個長期的過程，不能寄希望于短期內全部解決。國有商業銀行的改革尚且經過了近二十年的努力才走到今天，對基礎更差、包袱更重、問題更多的農村合作金融機構必須有長期作戰的思想準備。對近幾年的改革與監管工作，各有關方面確實付出了努力，做了大量工作，也取得了重要進展和階段性成果，但這些成績還需要鞏固，有很多深層次問題還需要花更多的時間去解決，今后改革監管的任務仍十分繁重。

（二）既要認識到工作的艱巨性，又要樹立堅定的工作信心

農村合作金融情況復雜，風險嚴重，工作任務確實很艱巨。但當前做好農村合作金融工作也有很多有利條件，正處于一個難得的歷史機遇期。一是全國總體經濟環境在改善，特別是中央提出加強社會主義新農村建設，對農村金融部門來講，是一次難得的機遇。二是農村合作金融自身狀況在改善。經過前一階段的改革，農村合作金融歷史包袱得到一定程度的化解，資產質量有了提高，經營狀況有所好轉，農村合作金融系統干部職工也有了積極性，對未來發展的信心很足。三是政策環境在改善。短期看，對農村合作金融改革試點，國家在稅收、資金等方面給予了一定支持；長期看，有關方面正在考慮從體制、機制等方面對支農金融服務問題統籌考慮，總體上將按照“多予、少取、放活”的思路進一步加大支持的力度。四是經過多年的實踐，我們積累了一定的做好農村合作金融改革監管工作的經驗，奠定了一定的工作基礎，特別是明確了今后工作的方向，完全有條件、有能力把今后的工作做得更好。

（三）既要整體推進，又要區分不同情況，分類指導

經濟發展的不平衡性和農村合作金融情況的差異性，要求我們的監管和改革工作在整體推進的同時，注意結合實際，區別對待，分別采取不同的措施和辦法。一是不同地區采取不同措施，對東、中、西部實施分類指導。東部地區總體上重點按照商業化取向，加快組建銀行類機構，加快向現代金融企業轉變；中西部地區總體上創造條件推動農村合作金融向市場化、商業化方向發展，西部地區特別是貧困縣要進一步發揮政策性金融的作用，減輕農村合作金融經營壓力，使合作金融機構本身逐步實現可持續發展。當然，這只是就總體取向而言，對具體情況在實際操作中一定要具體分析。二是不同類型機構采取不同措施，分類指導。對銀行類和信用社機構、對城市和農村的機構、對大城市與中小城市的機構都要分別采取措施，對城市特別是大城市的機構首先要加快向現代金融企業過渡，對農村的機構目前主要還是完善治理，加強管理。三是對不同管理水平的機構采取不同措施，分類指導。我們已經對農村合作金融機構進行了評級，將按照評級結果，通過同質同類比較，把各類機構劃分為好、中、差三類，分別采取不同的措施，好的給政策、幫改制、促發展；中的保成果、打基礎、上臺階；差的求支持、加力度、解風險。四是對不同層次法人分別采取措施，分類指導。對多級法人的農村信用社和農村合作銀行，對聯社（總行）和基層社（基層行），在監管中都要針對不同情況區別對待，總體而言，聯社要重點規范管理，基層社要重點規范經營。

（四）既要堅持原則，統一標準，又要注意靈活性

在明確監管標桿、堅持統一標準的前提下，根據農村合作金融的實際，在工作推進過程中，要充分考慮到各種復雜的情況和機構之間的差異性，既要堅持標準，又要結合實際，做到原則性與靈活性相結合。

四、努力做好今年的監管與改革工作

今年是我國加入世界貿易組織過渡期的最后一年，也是“十一五”規劃的開局之年。對農村合作金融工作而言，今年又是農村合作金融管理職責移交地方后新體制全面開始運行的第一年。因此，做好今年的農村合作金融監管和改革工作，具有重要意義。關于今年工作的具體安排，景范同志還要專題部署，我這里講幾點原則性意見：

（一）抓好鞏固原有改革成果工作，并進一步向縱深發展

一是各地要在鞏固已有改革成果的基礎上,按照5～10年把農村信用社建成現代金融企業的遠景目標，制定本轄區農村信用社改革發展的規劃,提出分階段實現目標的措施。二是要結合中央銀行專項票據的兌付工作，著力推進完善法人治理，轉換經營機制，逐步培育農村信用社自身可持續發展能力和防范風險的能力，使之成為真正的市場主體。三是要繼續認真抓好各項扶持政策的落實，特別是地方承諾的扶持政策和相關措施，要督促盡快落到實處。各省級聯社要主動向政府報告，有關銀監局也要向政府及時匯報，結合票據兌付有關條件的審核，使地方扶持政策真正得到落實。四是繼續做好新疆維吾爾自治區改革試點后續工作，推進海南省抓緊上報改革實施方案，啟動改革。五是對中西部一些經濟欠發達、農村信用社生存發展非常困難的地區，進行深入的調查研究，探索進一步發揮政策性金融的作用，減輕農村信用社經營壓力的問題。

（二）抓好五級分類工作，為實現“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續監管思路打好基礎

商業銀行的經驗表明，五級分類是風險監管的基礎，是揭示和計量風險的前提，也是貫徹落實“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”持續監管思路的基礎性工作。農村合作金融系統這項工作以前已經進行了一些試點，積累了一定經驗。今年要在試點的基礎上，進一步完善相關標準和口徑，在全國全面推開。

為確保這項工作扎實有效推進，銀監會決定啟動“一二三工程”。即從已經進行股份制改造的工、中、建、交四大商業銀行抽調100名業務骨干參與指導農村合作金融五級分類，從農村合作金融機構選派2000人（平均每個縣1人）到商業銀行學習交流，集中在全國農村合作金融系統培訓3萬人（平均每個法人機構1人），力爭用一年時間從過去“一逾兩呆”的四級分類過渡到五級分類，從2007年開始實行“雙軌運行”、以五級分類為主報送監管數據。在對信貸資產進行五級分類的同時，還要對其他資產的風險狀況全面摸查，以準確掌握風險全貌，科學制定監管規劃。

抓好貸款五級分類當前的重點是做好培訓工作。這次會議就是全國培訓工作的正式啟動。銀監會合作部要直接組織對省級聯社高管人員和業務骨干以及各銀監局業務骨干的培訓，邀請已經開展五級分類的商業銀行的業務骨干授課，力爭達到省級聯社高管人員思想認識和基本常識到位，技術人員基本知識和基本技能到位。各銀監局和省級聯社也要按照相關要求，集中時間抓好轄內各層次的培訓，確保4月底前基本完成培訓任務。

在集中培訓的同時，還要因地制宜采取以會代訓、現場教學、案例輔導等各種行之有效的形式，在干中學，在學中干，通過分類工作的具體開展使大部分人員得到鍛煉和提高。已經開展五級分類試點的地方，要按照有關要求借鑒商業銀行的經驗，進一步做實做細，提高工作質量。沒有納入試點的地方，要充分借鑒試點地區的經驗，按照統一部署和要求，高標準、高起點做好五級分類工作。

全面推行貸款五級分類是今年農村合作金融的一件大事。銀監會已經成立五級分類工作領導小組和辦公室，并制訂了詳細的總體實施方案。各銀監局和省級聯社也要按照總體方案的要求，成立專門組織，認真抓好落實。五級分類工作的主體是農村合作金融機構，各省級聯社對本省內農村合作金融的五級分類工作負直接組織領導之責，要成立“一把手”親自負責的專門機構，具體組織推動。監管部門的主要任務是做好檢查指導和督促糾偏工作，各銀監局要將農村合作金融五級分類工作作為今年各項工作的一個重點，集中優勢資源，指導好這項工作。有條件的地方，要聘請會計師事務所參與分類過程，以提高分類結果的準確度和社會公信度。銀監會將加大責任考核力度，將這項工作的開展情況與年終考核直接掛起鉤來。對不能按規定進度完成五級分類工作或工作質量不高的，省級聯社要承擔主要責任，銀監局要承擔督導不力、監管不到位的責任。

（三）抓好規范省級聯社履職行為工作，理順管理關系

在農村信用社改革中，絕大多數地方成立了省級聯社。這種管理體制是特定歷史條件下的產物。省級聯社成立后，與省級政府的關系，與基層信用社的關系，沒有也不可能短期內完全理順。對目前這種管理模式，總的原則是承認現狀、因地制宜，并按照科學發展觀的要求不斷總結、逐步理順。運行一段時間后，再逐步規范。要允許各地省級聯社按照是否有利于農村合作金融可持續發展、是否有利于防范化解風險、是否有利于促進當地經濟發展和新農村建設的原則，結合實際探索符合本地情況的管理模式。省級聯社視不同情況和條件，可以按照股份制原則辦成商業銀行，也可以是區域性清算中心、業務后處理中心或咨詢服務公司等。今年主要是在國務院文件的基礎上，按照銀監會出臺的省級聯社監管意見的要求，強化省級聯社法人治理建設，加大入股行社在治理結構中的發言權，切實體現入股者的權益；規范省級聯社的履職行為，防止省級聯社對基層社過度干預。為充分發揮銀監局屬地監管的優勢，更好履行對省級聯社的監管職責，從今年開始，在原監管職責分工的基礎上，適當調整銀監會和銀監局的職責分工，將原由銀監會直接行使的對省級聯社和農村商業銀行、農村合作銀行的部分監管權力下放給銀監局，強化屬地監管，形成上下聯動、合力監管的局面。

（四）抓好股金、利潤、撥備等核實工作，逐步實現按商業銀行口徑計算資本充足率

在全面推行五級分類的基礎上，今年還要抓好幾項重要指標的核實工作，為逐步實現按商業銀行口徑計算資本充足率作好準備。一是對股金的真實性進行一次摸底排查，掌握農村合作金融股本金的真實程度和穩定情況，特別是對承諾保底分紅的帶有存款性質的股金，要在清理的同時進行規范，存在“水分”的要限期整改。二是對利潤的真實性和撥備提取的充足性進行核實，特別是對利潤增加較快、撥備提取相對不足的地方，要通過檢查核實，督促其樹立審慎經營的意識，增加風險撥備，增強防范和抵御風險的能力。在撥備未提足、資本充足率未達標的情況下，要嚴格控制分紅。三是核實掌握資本充足率的真實狀況。首先要對農村合作金融口徑下資本充足率的真實性進行檢查，對通過展期、借新還舊，通過大規模增加貸款和提高中長期貸款比率，通過調賬、提供假擔保假抵押等方式減少加權風險資產總額而提高資本充足率的問題，必須責令糾正并嚴肅處理。與此同時，今年要按商業銀行資本充足率計算口徑進行“影子”考核，以掌握其資本充足率的真實狀況，明年起要統一按商業銀行口徑計算資本充足率。

（五）抓好法人治理完善工作，促進治理工作上臺階

農村合作金融法人治理，既要有其“形”，更要有其“神”。農村合作金融機構首先要在組織架構上完善法人治理，核心的一條是理事長與主任要分設，形成相互制約的機制；其次，要逐步向“神似”過渡，合理界定理事會、監事會和經營班子的權利責任，加強對理事、監事和高管人員的不間斷培訓，提高治理的有效性，其中很重要的一條是對理事長的職責定位和履職監管要到位，防止“一長獨大”；第三，要真正體現法人的自主權，防止基層社權力被上級管理部門侵害，失去話語權和決策權；第四，要加大信息披露的力度，提高透明度，通過披露，強化社會監督和制約；第五，要有選擇地開展引進境內外戰略投資者的試點工作，推動農村合作金融法人治理結構不斷好轉。

（六）抓好全行業基礎建設和合規經營，嚴防操作風險

各省級聯社成立后，在制度建設和人才培養等方面都做了大量工作，并已經取得初步成效。今年要按照業務發展、合規經營和防范操作風險的需要，根據銀監會已經下發的一系列監管指引的要求，對農村合作金融內部控制各項制度進一步補充完善和相應規范。要按照銀監會關于案件專項治理工作的總體部署和要求，繼續抓好農村合作金融機構的案件治理工作，做到有專人負責、有制度保證、有具體措施，重點管好庫（箱）、槍（彈）、授權卡（柜員卡）或印鑒密押，做到與客戶對賬經?；?、員工和干部輪崗輪調制度化。各銀監局要根據銀監會年度工作會議的要求，針對農村合作金融風險特點，制定完善相關監管制度，引導農村合作金融加強內部控制，強化合規經營意識，防范各類操作風險。

（七）抓好服務創新，促進農村合作金融進一步提高支農服務水平

要按照中央有關要求，進一步強化支農服務意識，在繼續完善提高現有農戶小額信用貸款和聯保貸款的基礎上，今年要按照銀監會關于小企業貸款的有關工作要求和剛剛下發的《農村信用社小企業信用貸款和聯保貸款指引》的精神，著力指導推進小企業貸款業務發展。要進一步加大業務創新力度，結合社會主義新農村建設和農村產業結構調整的需要，按照商業化支農的原則，圍繞農村新出現的各類服務需求，大力開拓新的金融服務領域，創新新的金融服務手段，研發新的金融服務品種，切實提高支農服務水平。

同志們，現在中央正在舉辦省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班，胡錦濤總書記就新時期建設社會主義新農村問題發表了重要講話，他指出：“建設社會主義新農村，是我們黨在深刻分析當前國際國內形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發確定的一項重大歷史任務。全黨同志和全國上下要團結一心、扎實工作，真正使建設社會主義新農村成為惠及廣大農民群眾的民心工程，不斷取得扎扎實實的成效?！蔽覀円J真學習領會胡錦濤總書記的講話精神。就我們的具體工作而言，當前在建設社會主義新農村中，迫切需要加大對新農村建設的資金投入。這項工作涉及財政資金、信貸資金、社會資金等多個方面，金融部門要按照新農村建設的整體部署，積極主動地做好信貸支持工作。要充分發揮政策性銀行、商業銀行和合作金融機構等多種金融服務的作用，形成支持新農村建設的金融合力。作為農村金融主要力量的合作金融系統的廣大干部職工，更要緊緊把握當前社會主義新農村建設的有利時機，切實增強使命感和緊迫感，按照中央的部署和銀監會的有關要求，堅定信心，深化改革，強化監管，防范風險，改進服務，為社會主義新農村建設提供有效支持，作出新的貢獻。

謝謝大家!