努力推行農村信用社貸款風險分類

唐雙寧

早在2002年，銀行監管部門就決定農村信用社試行貸款五級分類；2004年，在部分機構進行了試點。今年，中國銀監會提出，農村信用社所有法人機構要用一年的時間完成由以期限管理為基礎的“一逾兩呆”貸款四級分類向以風險管理為基礎的貸款五級分類過渡。

一、深刻認識農村信用社貸款風險分類的意義

農村信用社全面實施貸款風險分類是在我國經濟金融改革發展的關鍵時期采取的重要措施。

第一，是在建設社會主義新農村的關鍵時期進一步加大農村信用社支農力度的重要措施。社會主義新農村建設是我國長期的歷史任務，“十一五”是關鍵時期，而資金投入不足是當前制約農業和農村經濟發展的重要因素。因此，建設社會主義新農村必須解決資金短缺和農村金融發展相對滯后的問題，這在客觀上要求農村信用社進一步改善服務，加大支農力度。但是，由于歷史的原因和條件的限制，農村信用社目前仍實行“一逾兩呆”四級分類，造成家底不清、潛在風險突出、撥備嚴重不足、資本充足率低下，不僅限制了自身業務發展，而且削弱了對農村經濟發展的支持力度。實行貸款風險分類，可使農村信用社在摸清風險底數的基礎上，主要監管指標逐步達標，從而不斷加大支農力度，并進一步通過資產結構調整，促進農村經濟資源的優化配置和生產要素的有機組合。

第二，是在金融企業改革的關鍵時期深化農村信用社改革的重要措施。2003年以來，我國大銀行改革邁出了重要步伐。相對于城市金融改革，農村金融改革滯后。因此，農村信用社改革對整個金融企業改革非常關鍵。我們充分肯定農村信用社改革取得的重要進展和階段性成果，特別是在明確管理責任、通過國家政策扶持和自身努力消化歷史包袱等方面取得了積極進展。但我們也認識到，農村信用社的風險并未從根本上化解，體制、機制等深層次的矛盾和問題仍然存在，必須通過深化改革來鞏固改革試點成果。而貸款風險分類是深化改革的重要措施，通過貸款風險分類科學地揭示和計量風險，全面準確地反映農村信用社的整體風險情況，不僅有助于解決其潛在的歷史遺留問題，防范和化解風險，而且還可以促使農村信用社轉變經營理念，轉換經營機制，提高抗風險能力，從根本上鞏固改革試點成果，并為進一步深化改革創造條件，為今后農村信用社的發展和壯大夯實基礎。

第三，是在加強銀行監管的關鍵時期促進農村信用社科學發展的重要措施。2005年，加強銀行監管特別是化解銀行業信用風險取得了新的進展，銀行業不良貸款率由過去的40%左右降至2005年末的8.9%。但是農村信用社的不良貸款目前仍然比例很高，而且底數不清。貸款風險分類就是促進農村信用社核實風險底數進而建立防范風險長效機制的重要步驟。貸款風險分類可以充分揭示貸款賬面價值與實際價值的差異，促進農村信用社真正認識風險，樹立風險為本的理念和審慎經營的意識，強化信貸管理，加強對貸款風險的事前防范、事中控制和事后處置；可以準確衡量貸款風險，通過提取專項準備去覆蓋和彌補預期損失，通過一般準備和充足資本去彌補非預期損失；可以推進內部審計、損失撥備、信息披露、會計核算等一系列相關制度建設，使農村信用社真正辦成自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體，實現5～10年內分期分批辦成現代金融企業的目標。

第四，是在金融對外開放的關鍵時期實現監管標準統一的重要措施。我國加入世界貿易組織后銀行業加快了開放步伐，今年年底，加入世界貿易組織的過渡期行將結束，中外資金融機構將在同一平臺上競爭。為促進公平競爭，銀行業監管標準要逐步與國際接軌。從國際上看，貸款風險分類已由歐美逐漸推廣到其他一些國家和地區，一些國際大銀行已實行了十二級分類。因此，貸款風險分類作為銀行風險管理的一項基礎制度，其分類名稱、劃分類別和定義都已經國際化，風險計提準備、信息披露及相關配套制度也已是通行的做法。從我國銀行業的情況看，商業銀行于1998年開始貸款風險分類試點，2002年全面實施；外資銀行、政策性銀行現在也按監管要求實行了貸款風險分類。農村信用社如繼續實行“一逾兩呆”的貸款分類方法，不但談不上與國際接軌，而且大大落后于國內銀行業主體。農村信用社只有加快實行貸款風險分類，才能做到分類結果的統一性和可比性，才能適應統一監管標準的要求。

二、把握貸款風險分類的精髓

所謂貸款風險分類，是指銀行業機構根據審慎原則和風險管理需要，通過財務分析、現金流量分析、擔保分析和非財務分析綜合判斷借款人還款能力，按風險程度，將貸款劃分為正常、關注、次級、可疑和損失五個不同檔次的過程。正常貸款是指借款人能夠履行合同，沒有足夠理由懷疑貸款本息不能按時足額償還的貸款，主要特征是“基本能夠償還”；關注類貸款是指盡管借款人目前有能力償還貸款本息，但存在一些可能對償還產生不利影響的因素，主要特征是“存在潛在缺陷”；次級類貸款是指借款人的還款能力出現明顯問題，完全依靠其正常營業收入無法足額償還貸款本息，即使執行擔保，也可能會造成一定損失，主要特征是“缺陷明顯，可能產生損失”；可疑類貸款是指借款人無法足額償還貸款本息，主要特征是“損失較大”；損失類貸款是指在采取所有可能的措施或一切必要的法律程序之后，本息仍然無法收回，或只能收回極少部分，主要特征是“基本損失”。后三類（次級、可疑、損失類）貸款統稱為不良貸款。上述分類的核心是判斷貸款及時足額償還的可能性，揭示貸款的實際價值。

與“一逾兩呆”貸款分類相比，貸款風險分類更具科學性。一是貸款風險分類關注的是貸款的內在風險，即已經發生但未實現的潛在風險，是對貸款真實價值的認定。一般而言，具有市場價格的資產如現金、股票等可按市場價格確定價值，而貸款通常沒有市場價格，只能通過風險分類確定內在損失，通過內在損失與貸款賬面價值的差異揭示真實價值。二是貸款風險分類主要通過分析借款人還款來源來判斷借款人的還款能力。貸款風險分類將借款人還款來源分為第一還款來源和第二還款來源。第一還款來源是指借款人的正常經營收入，即主營業務產生的現金流量，是主要還款來源。第一還款來源充足，償還能力才有保障，貸款才真正安全。第二還款來源是指靠其他收入，如籌資、變賣資產等或執行擔保償還貸款，其中主要是擔保。歐美國家嚴格按是否動用第二還款來源作為劃分不良貸款的“分水嶺”，體現了對第一還款來源的重視。我國目前仍把是否執行第二還款來源作為判斷標準。三是貸款逾期情況仍是貸款風險分類的重要參考因素。從理論上講，貸款期限與風險分類并無直接的必然聯系，但實際上貸款期限越長，不確定性因素越多。如果貸款合同期限合理，貸款逾期就說明企業經營出現了問題，因此仍要將貸款逾期情況作為分類的重要參考。特別是農村信用社對自然人和一般農戶的貸款，很大程度上需要根據逾期情況、信用等級兩級坐標進行分類。四是貸款風險分類體現了過程與結果并重的原則。貸款風險分類結果直接反映了貸款的真實價值，是提取損失準備的重要依據。貸款風險分類過程是對貸款質量診斷的過程，要收集信息、整理檔案、檢查還款記錄，要對償還能力進行綜合分析，判斷還款的可能性。分類過程實際上就是貸款管理過程，覆蓋了從貸款發放到賬面消失的整個周期。因此，貸款風險分類重結果也重過程。五是貸款風險分類的關鍵要看信貸管理人員的素質?，F實中影響貸款償還的因素錯綜復雜、千差萬別，不可能將這些因素、方法全部公式化，很大程度上要由信貸、風險管理人員通過定性、定量分析綜合得出結論。所以，信貸人員的素質非常重要。對信貸和風險管理人員來講，貸款風險分類既是一項技術，也是一門藝術。

三、正確處理貸款風險分類工作中的幾個關系

(一)貸款風險分類與信用社形象的關系

貸款風險分類就是要實實在在地反映貸款質量，客觀真實地揭示由于四級分類制度性原因而長期隱藏的問題和潛在的風險，因此不可避免地會使農村信用社的不良貸款比例上升。但要看到，這些風險是農村信用社幾十年經營中積累起來的，是中國農村經濟發展中不可避免的。它是一種客觀存在，不揭示，不暴露，它仍然存在，而且長此下去風險還將越積越多、越聚越重。對農村信用社而言，不是影響形象的問題，而是將造成積重難返的后果。只有揭示和暴露風險，摸清風險底數，才能通過加強管理、提足撥備或其他措施防范和處置，最終提升農村信用社的形象。更何況農村信用社推行貸款風險分類是一種揚棄，是向先進的、科學的管理方式邁進，這種制度性改變本身就會提升農村信用社形象。反過來，如果仍然實行商業銀行8年前就準備改進的做法，農村信用社就很難擺脫落后的形象。

(二)貸款風險分類與農村信用社改革成果的關系

有人擔心農村信用社實行貸款風險分類會影響前幾年的改革成果。我們反復強調，要充分肯定改革取得的重要進展和階段性成果，反復強調農村信用社幾十年經營中積累的問題，通過改革已部分得到解決，農村信用社改革成功地跑出了“第一棒”。正是由于過去的改革奠定的基礎，才能繼續推進包括五級分類在內的農信社的其他改革；正是由于成功地跑出了“第一棒”，才使得接跑“第二棒”成為可能。同理，也正因為實行貸款風險分類，再加上其他方面的改革，才能保證改革繼續向前推進，最終取得成功。

(三)長期利益與短期利益的關系

有人擔心貸款五級分類會對信用社利潤分配產生影響，對此要客觀分析，正確看待。農村信用社實行貸款風險分類后，將按分類結果計提撥備。如果不良貸款增加，計提撥備的數量就會增加，短期內可能會對利潤分配產生一定影響。但是撥備增加，可以有效提高信用社抵御風險的能力，對農村信用社的長遠發展有好處，是真正的藏富于“社”。因此，必須用發展的眼光處理好短期利益與長期利益的關系。從長遠看，只有農村信用社抗風險能力提高了，才能更好更快地發展，將來才能獲取更多利益。

(四)風險分類與票據兌付的關系

這是現實工作中人們最擔心的問題。2006年全面推行以風險為基礎的五級分類后，2007年仍實行五級分類為主、兩種數據同時報送的“雙軌運行”，因此從考核口徑上不會影響票據兌付。同時，在防范農村信用社風險問題上，銀行監管部門與其他有關部門的態度和目標是一致的，都是希望農村信用社通過科學的風險分類真實地揭示和反映風險，真正地化解風險，并提高風險管理能力。

(五)有利條件和客觀困難的關系

從農村信用社整體情況看，已經基本具備了全面推行貸款風險分類的條件。一是農村信用社資產負債情況已有所改善，為實施五級分類奠定了基礎。二是中央關于加快社會主義新農村建設的戰略部署，為農村信用社改革發展提供了良好的外部環境，也為推行五級分類提供了重要契機。三是有試點經驗可供借鑒，國內商業銀行已有近8年貸款風險分類的歷史，有許多成功經驗可供學習和參考；農村信用社本身從2004年開始，也有700多家縣級機構進行了試點，初步積累了一定的經驗。四是自身具有優勢：農村信用社多數貸款為自然人貸款，可以主要根據信用狀況和逾期時間等簡便直觀地進行分類；農村信用社作為社區性金融機構具有特有的人緣、地緣優勢，也是風險分類的有利條件。當然，就農村信用社目前的具體情況而言，的確還存在借款企業財務報表虛假或喪失、員工素質不高、電子技術支持手段匱乏等問題，構成不利于風險分類的因素，但這些問題不是不能解決的。商業銀行當年在推行五級分類時也都面臨這些問題，咬咬牙也都挺過去了，農村信用社也一定能挺過去。而且這些問題不實行五級分類也要解決，實行五級分類正是解決這些問題的機遇。

四、全面落實工作目標和職責

農村信用社推行貸款風險分類的基本目標是，2006年年底前所有法人機構全部完成貸款風險分類，并通過努力，達到風險底數基本清楚、管理水平得到提高、風險控制能力有所增強、健康的信貸文化初步形成的效果。為實現以上目標和效果，要重點做好以下工作：

重培訓，全面實施“一二三工程”。為幫助農村信用社做好貸款風險分類工作，銀監會組織實施了“一二三工程”，即從工、中、建、交四家借調100名左右經驗豐富的業務骨干，對農村信用社五級分類工作進行具體指導；從農村信用社選派2000名左右管理人員（平均每縣1人）到商業銀行實習，提高貸款風險分類技能；4月底前進行3萬人的貸款風險分類培訓（平均每社1人），使農信社員工掌握貸款風險分類技能。培訓按銀監會和銀監局、省級聯社兩級進行。目前銀監會負責的監管部門負責人和省聯社高級管理人員的培訓已經結束，各省銀監局與省級聯社負責的操作性培訓需加快進度。

抓落實，明確三方職責。監管機構、省級聯社和農村信用社三方要各司其職，各負其責。監管部門要發揮專業監管作用，承擔組織領導和督促檢查的責任。各級監管部門要健全組織領導機構，對農村信用社貸款風險分類工作進行領導、組織、協調和監督；要在做好培訓工作的基礎上對貸款風險分類工作進行督促指導，了解工作進度，協調解決工作中的問題；要加強監督檢查，從分類程序的嚴密性、分類工具和手段的可行性、分類信息的全面性、分類結果的準確性等方面加大現場檢查力度；要組織人員或委托社會中介機構，及時對完成分類的農村信用社進行現場檢查，加強對不良貸款真實性及形態變動的監測考核。對工作推動不力、分類結果不真實的要嚴格問責。

省級聯社要發揮主導作用，承擔推廣、監督責任，要做到“五個到位”：一是組織到位，要建立由“一把手”親自負責的農村信用社系統五級分類推廣小組, 全面負責轄內農村信用社貸款風險分類的實施。二是思想到位，要做好宣傳動員工作，提高員工的思想認識，在信用社形成人人皆知貸款風險分類的良好氛圍。三是制度到位，省聯社要預先制定與貸款分類相關的各項規章制度，包括貸款風險分類實施方案、操作細則、考核辦法等，切實做到每項操作、每道程序都有章可循。四是責任到位，按照權責對等的原則合理確定各個層次、各個部門和每個參與分類的操作人員職責，切實將貸款分類責任分解到部門、落實到崗位。五是管理到位，要建立不間斷的巡視督導和通報制度，保證每個階段的工作任務都在規定時限完成，確保貸款風險分類的所有制度得到有效執行，確保分類質量；要建立科學的考核制度，嚴格監督考核分類的真實性和分類偏離度。

縣聯社和基層農村信用社要發揮主體作用，承擔實施和操作責任，要在第一線完成分類的組織、準備、實施、驗收等工作。培訓方面，要確保受訓人員強化風險管理理念，通曉分類理論，準確運用分類技能；操作準備方面，要建立嚴謹、高效的組織保障體系，明確各部門、各崗位的工作職責和權限，建立通暢的分類信息交流和反饋通道，保證客戶信息及時、準確、完整，務求做到人員、任務、責任和措施落實；實施方面，要狠抓制度落實，嚴格規范分類人員的操作行為，力求風險分類結果基本真實；驗收方面，要在制度安排的基礎上嚴格堅持標準，力戒形式主義，嚴厲查處弄虛作假行為。對監管部門和省級聯社檢查發現的問題，要及時采取措施，限期整改。

深化農村合作金融改革與監管為社會主義新農村建設提供有效支持

唐雙寧

最近，中央在深刻分析當前國際國內形勢，全面把握我國國民經濟社會發展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發，明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。

建設社會主義新農村，當前迫切需要加大資金投入。農村合作金融作為農村金融的主要力量，要緊緊把握當前社會主義新農村建設的有利時機，切實增強使命感和緊迫感，按照中央的部署和銀監會的有關要求，深化改革，防范風險，進一步提高支農服務水平，為社會主義新農村建設提供有效支持。

一、農村合作金融改革取得階段性重要成果，支農服務水平明顯提高

黨中央和國務院一直高度重視農村金融和農村信用社問題。在1996年農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系后，經過近8年的充分調研和論證，于2003年正式啟動了農村信用社的改革試點。國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》，明確提出要按照“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”的總體要求，加快農村信用社管理體制和產權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮農村信用社農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，促進城鄉經濟協調發展。

經過兩年多的努力，深化農村信用社改革試點取得了重要進展和階段性成果。農村信用社管理和風險責任比較順利地移交省級政府，初步明確了省級政府的管理責任；試點組建了一批新的農村銀行機構，重組整合了一批農村信用社法人機構；通過政策扶持，農村合作金融機構的歷史包袱得到初步化解，風險狀況有所改善。

尤為突出的是，在改革政策的激勵和直接作用下，農村信用社的支農信貸投入增加，農戶貸款的覆蓋面擴大，支農金融服務質量提高，集中體現為：

一是投放農村的貸款大幅度增加，總量首次突破2萬億元。截至2005年末，全國農村合作金融機構（包括農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行，其中農村合作銀行和農村商業銀行是近兩年在農村信用社改革的基礎上組建的）各項貸款余額22008億元，占全部金融機構的10.9%,比改革前的2002年末增加8070億元，增長57.9%。

二是支持農業的貸款增幅相對更大，總量首次突破萬億大關。各項貸款中用于支持農業生產的農業貸款余額2005年末達到10071億元，首次超過1萬億元，比2002年末增加4492億元，增長80.5%，高于同期各項貸款余額平均增速22.6個百分點；農業貸款占各項貸款余額的比重為45.8%，比2002年末提高5.8個百分點。

三是直接到戶的貸款比重加大，80％的農業貸款直接發放給農戶。農業貸款在投向上著力向農戶傾斜，農戶貸款余額達到7983億元，占農業貸款余額的比重為79.3%，比2002年末增加3746億元，增長88.4%。

目前，我國農村金融機構的總體狀況是，由于農業和農村經濟整體上仍處于弱勢地位，風險大，收益不穩定，已經實行商業化經營的國有商業銀行按照扁平化管理的原則，大都撤出農村市場；股份制商業銀行目前不可能將機構延伸到農村；郵政儲蓄雖然在農村有機構，但只存不貸；農業發展銀行只提供糧棉油收購等政策性資金貸款。只有農村合作金融機構遍及城鎮鄉村，是聯系農民最廣泛的金融紐帶，客觀上成為支持“三農”的主力軍，成為農村貨幣資金的主要提供者。2005年末，農村合作金融的農業貸款余額占全部銀行業金融機構農業貸款余額的86.8％。初步統計，2005年當年有7000多萬農戶得到農村合作金融機構的信貸支持，占有貸款需求農戶的60%。如果考慮曾經貸過款但已經歸還的情況，農戶貸款的覆蓋面還會更高。

在充分肯定成績的同時，也要清醒地認識到，當前制約農村合作金融可持續發展和進一步發揮支農作用的因素還很多，如不引起足夠重視并采取措施認真解決，不僅無法保障社會主義新農村建設目標的實現，而且還有可能影響以前的改革成果。主要問題是：農村合作金融底子薄，基礎差，歷史欠賬太多；通過改革，雖然財務狀況得到一定改善，經營形勢有所好轉，但整體風險狀況仍然十分突出，信用風險和操作風險嚴重，市場風險開始凸現，而防范和抵御風險的能力有限，風險撥備缺口較大，資本補充能力不足；長期困擾農村合作金融發展的風險、體制、機制和隊伍建設等深層次矛盾和問題還未能從根本上解決；農村金融服務方式單一，服務手段落后，缺乏長期有效的激勵機制；與城市金融改革推進的速度和效果相比，農村金融整體改革相對滯后，等等。

二、進一步深化改革和監管，把農村合作金融逐步辦成符合現代金融企業要求的有特色的社區性農村銀行機構

在認真總結農村合作金融改革發展階段性成果和冷靜分析當前存在問題和困難的基礎上，按照中央關于建設社會主義新農村的總體部署和要求，今后一個時期農村合作金融改革和監管工作，要緊緊圍繞建設社會主義新農村這一重大歷史任務，在鞏固已有改革成果的基礎上，進一步深化改革，強化監管，通過5～10年的努力，爭取把農村合作金融分期分批逐步辦成符合現代金融企業要求的有特色的社區性農村銀行機構。

深化改革和監管，應當充分認識農村合作金融改革的長期性、艱巨性和復雜性。前一階段的農村信用社改革對解決農村合作金融的問題開了一個好頭，但很多問題，包括歷史包袱、管理體制、經營機制、人員素質、法人治理等，是長期積累形成的，解決這些問題，需要一個長期的過程。國有商業銀行的改革尚且經過了近二十年的努力才走到今天，對基礎更差、包袱更重、問題更多的農村合作金融，必須有長期作戰的思想準備。

深化改革和監管，應當堅持農村合作金融服務“三農”的方向，按照市場化、商業化取向，逐步實現可持續發展。農村合作金融的“根”在農村，脫離農村，離開農業，遠離農民，農村合作金融將成為“無源之水，無本之木”。農村合作金融的改革發展，必須在農村找出路，也只有在農村才能找到出路。農村合作金融應當堅持扎根農村，堅定不移地堅持服務“三農”的市場定位，在農業、農民和農村這個大市場中找準自己的位置。同時，農村合作金融作為吸收公眾存款的銀行類機構，作為一個市場經濟條件下的獨立企業法人，應當按照市場經濟的客觀規律辦事。只有堅持商業化、市場化的取向，才能做到自身可持續發展；只有自身可持續發展，才能更好地支持“三農”發展。

深化改革和監管，應當堅持農村合作金融機構自身審慎經營，科學發展，樹立風險為本和資本約束的理念，逐步從粗放經營、外延式擴張轉向集約經營、內涵式增長。審慎經營是銀行業金融機構落實科學發展觀的最重要體現。我國國有商業銀行和股份制商業銀行近年來不斷強化了資本約束，經營理念發生了很大變化，過去那種一味追求存貸款規模擴張的簡單粗放經營的情況明顯減少，資本意識明顯加強，風險意識明顯強化。但與商業銀行相比，農村合作金融經營管理的風險意識還比較薄弱，絕大多數機構還在重復過去商業銀行已經走過的道路，偏好存貸款規模的擴張和市場份額的增長，忽視資本占用和風險管控，業務發展不計算成本，不考慮風險。這種狀況一定要逐步扭轉過來。要督促農村合作金融機構盡快建立健全以資本管理為核心的約束機制，樹立“成本可算、利潤可獲、風險可控”的經營理念，實現由外延擴張為主的粗放型增長方式向以內涵提高為主的集約型增長方式轉變。

深化改革和監管，應當堅持統一標準，將農村合作金融的監管標準與商業銀行的監管標準統一起來。從理論和法律上講，農村合作金融可以吸收公眾存款，具有貨幣擴張的功能，是銀行業金融機構。對銀行業金融機構的監管，標準應當是統一的，否則就有失公允。從實踐來看，國際國內金融形勢的發展也要求我們必須統一標準，特別是隨著加入世界貿易組織過渡期的結束，統一銀行業金融機構的監管標準顯得更加迫切。過去，由于農村合作金融基礎差、包袱重，一些主要監管指標采取了特殊的辦法?，F在經過改革，客觀上要求農村合作金融與商業銀行監管標準的統一，從而最終實現我國銀行業金融機構監管標準的完全統一。

深化改革和監管，應當堅持“管法人、管風險、管內控，提高透明度”的監管理念，按照“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的要求實施持續監管。對銀行業金融機構的監管，在過去多年探索的基礎上，我們提出了“管法人、管風險、管內控，提高透明度”的監管理念，提出了“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續監管思路。這些理念和思路，是我國銀行業監管實踐的總結，適用于所有的銀行業金融機構。對農村合作金融而言，當前最緊迫的任務是要做到準確分類，其中核心的一條是對信貸資產進行五級分類。只有通過五級分類，才能準確掌握信貸資產的真實風險狀況，科學計提資產的損失撥備，才能制定出切實可行的資本充足率達標規劃。銀監會已經決定今年在農村合作金融系統全面推行貸款五級分類，通過實施“一二三工程”，即從商業銀行抽調100名業務骨干參與指導農村合作金融五級分類，從農村合作金融機構選派2000人（平均每個縣1人）到商業銀行學習交流，集中在全國農村合作金融系統培訓3萬人（平均每個法人機構1人），力爭用一年的時間從過去“一逾兩呆”的四級分類過渡到五級分類，從2007年開始實行“雙軌運行”、以五級分類為主報送監管數據。在對信貸資產進行五級分類的同時，還要對其他資產的風險狀況全面摸查，以準確掌握風險全貌，科學制定監管規劃。

深化改革和監管，應當在堅持改革方向和總體目標不動搖的前提下，在具體工作推進上充分考慮各地的不平衡性和差異性，堅持實事求是、因地制宜、不搞“一刀切”；堅持區別對待、分類指導、差別監管；堅持循序漸進、梯次推進、逐步達標。一是不同地區采取不同措施，對東、中、西部實施分類指導。東部地區總體上重點按照商業化取向，加快組建銀行類機構，加快向現代金融企業轉變；中西部地區總體上創造條件推動農村合作金融向市場化、商業化方向發展，西部地區特別是貧困縣要進一步發揮政策性金融的作用，減輕農村合作金融經營壓力，使合作金融機構本身逐步實現可持續發展。當然，這只是就總體取向而言，對具體情況在實際操作中一定要具體分析。二是不同類型機構采取不同措施，分類指導。對銀行類和信用社機構、對城市和農村的機構、對大城市與中小城市的機構都要分別采取措施。對城市特別是大城市的機構首先要加快向現代金融企業過渡，對農村的機構目前主要還是完善治理，加強管理。三是對不同管理水平的機構采取不同措施，分類指導。在對農村合作金融機構進行監管評級的基礎上，按照評級結果，通過同質同類比較，把各類機構劃分為好、中、差三類，分別采取不同的措施，好的給政策、幫改制、促發展；中的保成果、打基礎、上臺階；差的求支持、加力度、解風險。四是對不同層次法人分別采取措施，分類指導。對多級法人的農村信用社和農村合作銀行，對聯社（總行）和基層社（基層行），在監管中都要針對不同情況區別對待，總體而言，聯社要重點規范管理，基層社要重點規范經營。

深化改革和監管，應當逐步規范省級聯社履職行為，理順管理體制。在農村信用社改革中，絕大多數地方成立了省級聯社。這種管理體制是特定歷史條件下的產物。目前，省級聯社的性質職能定位比較模糊，既是農村合作金融發起設立、受農村合作金融委托對其實施行業管理的聯合體，又是受省級政府委托對農村合作金融實施管理、帶有一定行政管理色彩的管理機構，同時還是一家可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的管理服務型金融企業法人，三種職能集于一身。這種特殊身份，客觀上使得省級聯社既是市場的參與者，又是管理者，既是農村合作金融機構自下而上入股組成的聯合組織，又自上而下對農村合作金融機構進行管理，處理不當，容易導致履行職能過程中這樣或那樣的問題。對目前這種管理模式，總的原則是承認現狀，因地制宜，并按照科學發展觀的要求不斷總結，逐步理順。應當允許各地省級聯社按照是否有利于農村合作金融可持續發展、是否有利于防范化解風險、是否有利于促進當地經濟發展和新農村建設的原則，結合實際探索符合本地情況的管理模式。省級聯社視不同情況和條件，可以按照股份制原則辦成商業銀行，也可以是區域性清算中心、業務后處理中心或咨詢服務公司等。這種情況運行一段時間后，再逐步規范。當前主要是強化省級聯社法人治理建設，加大入股行社在治理結構中的發言權，切實體現入股者的權益；規范省級聯社的履職行為，防止省級聯社對基層社過度干預。同時，銀監會也將逐步加大屬地監管的力度，將原由銀監會直接行使的對省級聯社和農商行、農合行的部分監管權力下放給銀監局，形成上下聯動、合力監管的局面。

三、引導督促農村合作金融加大服務創新力度，更好支持社會主義新農村建設

支持社會主義新農村建設，很重要的一條是加大對新農村建設的資金投入。資金投入包括財政資金、貨幣資金和社會資金等多個方面，貨幣資金投入又包括政策性金融、商業金融和合作金融以及其他形式的貨幣投入。銀行類機構支持社會主義新農村建設，在引導各類銀行業金融機構加大資金投放力度，發揮金融支農合力的同時，考慮到農村合作金融在目前農村金融中的主力軍地位，應當發揮更大的作用。農村合作金融無論哪種組織形式，無論地處鄉村還是城郊，都要堅持服務“三農”的方向，都要加大對“三農”的投入，都要在支持社會主義新農村建設中發揮更大的作用。

加大支持力度，必須進一步做好農戶小額信用貸款和聯保貸款工作。農戶小額信用貸款和聯保貸款，是農村合作金融在長期實踐探索的基礎上，認真總結形成的一種行之有效的信貸管理辦法，是信貸管理制度的一種創新。幾年的實踐證明，這種制度符合我國農村、農業和農民的實際，符合農村合作金融的管理實際，在增加對農戶的信貸支持，緩解農民貸款難問題上，發揮了重要作用。在社會主義新農村建設中，要繼續鞏固農村合作金融農戶小額信用貸款和聯保貸款的成果，并向縱深發展。在認真總結農戶小額信用貸款和聯保貸款發放和管理工作經驗，認真分析存在問題的基礎上，著力完善和加強農戶信貸登記管理系統建設，對農戶經濟檔案建立、信息收集和分析、信息數據更新、檔案動態管理等建立起一套規范的制度體系，并借助計算機技術和網絡的支持，提高利用效率，更好地發揮后臺管理的作用。進一步推廣農戶信用等級評定制度，在評級的基礎上，完善農戶貸款授信制度，采取有效措施防范信貸風險。著手建立, 農戶小額信用貸款和聯保貸款的風險補償機制，完善損失計提辦法，增強抵御風險的能力。

加大支持力度，必須進一步拓寬信貸領域，, 著力支持農村小企業發展。在做好農戶小額信用貸款和聯保貸款的同時，農村合作金融要按照社會主義新農村建設對信貸資金需求多樣化的要求，進一步加大對優質成長型中小企業的支持力度，積極開發針對中小企業的可持續金融服務方式，盡快建立和完善包括利率的風險定價機制、獨立核算機制、高效的貸款審批機制、激勵約束機制、專業化的人員培訓機制和違約信息通報機制在內的“六項機制”。有條件的地方，可將農戶小額信用貸款和聯保貸款的機制和做法移植或延伸到小企業信貸領域，探索更加便捷有效的支持小企業發展的信貸方式。對大中型客戶，可通過銀團貸款或社團貸款給予支持。

加大支持力度，必須進一步鼓勵和支持金融創新，為社會主義新農村建設提供多樣化的金融服務。農村合作金融監督管理部門要發揮自身人才、信息、管理上的優勢，加大產品研發力度，幫助農村合作金融機構開發適應農村各類市場主體需要的、具有差異性、多樣化的系列金融產品，滿足新農村建設多元化金融服務需要。要支持合作金融機構重點發展金融咨詢、代理、保管、擔保、個人理財等中間業務，支持合作金融機構加大銀行卡業務的深度開發，加快銀行卡聯網，實現聯合經營。

加大支持力度，必須進一步規范支農服務行為，保障農民合法利益不受侵害。農村合作金融監督管理部門要研究制定支農服務效率和質量評價辦法，對合作金融機構支農服務能力、水平進行綜合評價，真實反映。農村合作金融機構要按照市場化取向確立科學的風險定價機制，合理確定涉農貸款利率，著力解決部分合作金融機構因獨家經營而將貸款利率“一浮到頂”等非理性問題。同時，規范合作金融機構支農服務工作，嚴肅查處坑農、害農的不正當行為。

加大支持力度，必須進一步加強政策研究，發揮各種金融組織的合力，引導推動農村金融整體服務水平的逐步提高。要加強有關部門的協調配合，積極研究論證完善農村金融服務體系的各項政策，提出妥善解決合作金融機構支持“三農”與市場化經營之間矛盾的建議和措施，探討政策性金融進一步發揮支農作用的條件和方式，探討郵政儲蓄資金回流農村金融機構和增加對農村貨幣投放的具體辦法，認真探索創建和規范農村小額信貸組織等相關工作，完善農村金融服務體系，更好地支持社會主義新農村建設。